2025年中央城市工作會議強調，當前和今后一個時期城市工作要“以堅持城市內涵式發展為主線”。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》指出，要“堅持城市內涵式發展，大力實施城市更新，建設創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市”。城市是現代化建設的重要載體，是創造人民幸福生活的重要空間。當前，我國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期，城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效階段，必須以推動城市高質量發展為主題，以堅持城市內涵式發展為主線，走出一條中國特色城市現代化新路子。

1.推動城市內涵式發展的基本原則

推動城市內涵式發展具有豐富的理論內涵，要以習近平總書記關于城市工作的重要論述為根本遵循和行動指南，深刻洞察新時代我國城市發展的規律與方向，以建設現代化人民城市為目標，堅持以下基本原則。

堅持人民城市理念。人民城市理念是城市內涵式發展的價值基石。在發展目的上，堅持以人民為中心的發展思想，把不斷滿足人民對美好生活的向往作為城市工作的出發點和落腳點。在發展動力上，尊重人民主體地位，發揮人民群眾的積極性、主動性、創造性，形成共建共治共享的生動局面。在發展成果上，努力促進社會公平正義，推動基本公共服務均等化，讓城市發展成果更多更公平惠及全體市民。堅持人民城市理念，必須堅決避免“重物輕人”的傾向，真正把人的需求放在首位；避免“重生產輕生活”的傾向，改變過度強調產業功能而忽視生活功能的規劃思路，促進產城融合、職住平衡；避免“重建設輕治理”的傾向，改變熱衷于“大拆大建”而忽視精細化管理的做法，提升城市治理現代化水平。

遵循城市發展規律。認識、尊重、順應城市發展規律，是實現城市內涵式發展的前提。我們要深刻把握好城市發展階段性規律，認清不同發展階段的城市必然面臨不同矛盾，需要采取不同的發展策略。把握好城市空間結構演化規律，認清城市發展從單中心向多中心、網絡化、組團式發展是必然趨勢。把握好城市功能復合規律，認清城市越是發達，單一功能的城市空間越難以適應現代生活需求，城市功能越需要趨向多元復合。把握好城市與區域互動規律，認清城市不可能孤立發展，要放置于更大區域范圍來整體謀劃和推進。把握好城市新陳代謝規律，認清城市發展既需要不斷更新改造，也要注重歷史文脈的傳承保護。因此，城市發展導向要從規模擴張轉向質量提升，空間組織要從單中心轉向多中心網絡化，治理模式要從政府包攬轉向多元協同，動力機制要從要素驅動轉向創新驅動，價值取向要從經濟優先轉向以人為本。只有自覺按規律辦事，才能真正實現內涵式發展，避免城市發展走彎路。

服務國家戰略全局。內涵式發展不僅是城市自身發展的內在要求，更是服務國家戰略全局的必然選擇。在中國式現代化宏偉藍圖中，城市承擔著不可替代的功能。要形成面向現代化的城市布局，打破區域壁壘，暢通國民經濟循環，不斷塑造發展新動能新優勢。破除城鄉二元結構，通過暢通城鄉要素流動，縮小城鄉差距，實現城鄉融合發展、共同繁榮，帶動共同富裕，更好凸顯現代化人民城市的關鍵要義。提高城市對人口和經濟社會發展的綜合承載能力，促進技術迭代和產業轉型，提升城市的安全和韌性水平。通過更好保護歷史文化遺產，讓城市成為中華文明傳承創新的重要載體，從而不斷提升國家文化軟實力。

2.推動城市內涵式發展的關鍵環節

實現城市內涵式發展，意味著城市發展必須堅持依靠科技創新、制度創新、文化創新驅動，樹立經濟、政治、文化、社會、生態文明全面協調的發展思路，扭轉“千城一面”、同質化競爭的發展局面，形成各具特色、錯位發展、功能互補的城市發展格局。

構建協調聯動的城市體系。優化城市體系布局是內涵式發展的空間基礎。我國幅員遼闊，地區差異大，必須堅持因地制宜、分類指導，促進大中小城市和小城鎮協調發展。一是推動實現城市群一體化高質量發展。城市群是支撐全國經濟增長、促進區域協調發展、參與國際競爭合作的主要平臺。要優化城市群內部空間結構，強化中心城市輻射帶動作用，培育發展現代化都市圈。京津冀、長三角、粵港澳大灣區要加快建設世界級城市群，提升國際競爭力。成渝地區雙城經濟圈要打造帶動全國高質量發展的重要增長極和新的動力源。長江中游、北部灣、關中平原等城市群要結合自身條件，走特色化發展道路。要健全城市群協同發展機制，破除行政壁壘，促進要素自由流動和優化配置。二是提升超大特大城市發展能級。超大特大城市是我國參與全球競爭的主力軍。要按照做強核心功能、疏解非核心功能的思路，優化功能布局和空間結構。支持北京、上海、廣州、深圳等城市強化科技創新、金融服務、文化創意等核心功能，提升全球資源配置能力。嚴格控制城市開發邊界，推動發展方式從外延擴張向內涵提升轉變。超大特大城市要帶頭探索內涵式發展新模式，為全國城市轉型發展提供示范。三是增強中小城市和縣城綜合承載能力。中小城市和縣城是就近城鎮化的重要載體，也是城鄉融合發展的關鍵節點。要實施縣城補短板強弱項工程，完善基礎設施和公共服務設施，提升縣城品質。支持有條件的縣城發展為中小城市，適時優化行政區劃設置。引導產業在中小城市合理布局，增強就業吸納能力。邊境地區、資源型地區、生態脆弱地區的城市要結合自身特點，探索特色化發展道路。

培育創新驅動的發展動能。創新是引領發展的第一動力，也是城市內涵式發展的核心引擎。必須把創新擺在城市發展全局的重要位置，加快形成以創新為引領的發展模式。一是強化科技創新戰略支撐。支持有條件城市建設國際和區域科技創新中心，布局建設國家實驗室、大科學裝置等重大科技基礎設施。推動創新鏈產業鏈資金鏈人才鏈深度融合，促進科技成果轉化和產業化。二是推動產業轉型升級。產業是城市發展的物質基礎。傳統產業要加快智能化、綠色化、融合化改造，提升核心競爭力。戰略性新興產業要聚焦新一代信息技術、生物技術、新能源、新材料、高端裝備等重點領域，培育壯大產業集群。未來產業要前瞻布局類腦智能、量子信息、基因技術、深海空天開發等前沿科技和產業變革領域。三是激發消費潛力活力。深化國際消費中心城市建設，打造一批區域消費中心城市。推動線上線下消費深度融合，促進生活服務智能化、品質化。培育消費新場景，發展首店經濟、夜間經濟、假日經濟等新業態。四是盤活城市存量資源。建立健全利益共享機制，創新存量資源盤活利用模式。全面摸清城市房屋、土地、設施等資源底數，推動低效用地再開發，提高土地利用效率，有序推進老舊小區、老舊廠區、老舊街區改造，提升城市品質和活力。

提升城市治理的現代化水平。城市治理是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，必須著力提高城市治理科學化、精細化、智能化水平。一是實施城市更新行動。城市更新是推動城市內涵式發展的重要抓手。要堅持“留改拆”并舉，以保留利用提升為主，統籌推進城市體檢和城市更新，完善基礎設施和公共服務配套，改善人居環境，提升居住品質。二是提升城市安全韌性。安全是城市發展的底線。要通過推進海綿城市建設，提高城市防洪排澇體系建設水平，完善城市抗震防災設施，健全城市消防安全體系，不斷建立健全城市安全風險防控體系，提高防災減災救災能力。三是推進綠色低碳發展。綠色發展是城市可持續發展的內在要求。要加快推動城市發展方式綠色轉型，推進產業生態化和生態產業化，發展綠色建筑、綠色交通、綠色能源。加強城市生態修復，完善城市綠地系統，建設公園城市。落實碳達峰碳中和戰略部署，推動城市能源結構、產業結構、交通結構調整。四是推動城市數智化建設。數智化是提升城市治理能力的重要手段。要推進新型城市基礎設施建設，構建先進普惠、智能協作的生活服務數字化融合設施。推動數據資源整合共享，建設城市大數據平臺。推進城市運行“一網統管”，拓展智慧應用場景，在交通、醫療、教育、養老等領域提供智能化服務。五是創新城市治理機制。良好的體制機制是城市有效治理的保障。要完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的城市治理體制。鼓勵社會力量參與城市治理，形成共建共治共享格局。提高依法治理水平，推動治理重心下移、資源下沉，不斷提升基層治理能力。

3.凝聚城市內涵式發展的強大合力

推動城市內涵式發展是一項復雜的系統工程，需要加強統籌協調，完善政策支持，凝聚內涵式發展的強大合力。

加強黨對城市工作的全面領導。黨的領導是做好城市工作的根本保證。建設現代化人民城市，必須全面、系統、整體落實黨對城市工作的領導，結合具體發展特點科學定位城市的功能，整體謀劃城市建設和發展，為城市工作注入強大發展動能，確保城市發展沿著正確方向前進。加強黨對城市工作的全面領導，需要科學精準實現對城市工作的全周期安排和過程性管理，統籌推進城市的經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設，激發城市各主體的創新創造活力，貫徹全過程人民民主理念，讓各主體充分參與、融入城市治理現代化全過程各環節各領域。要完善黨委統一領導、黨政齊抓共管的城市工作格局，不斷加強城市基層黨組織建設，把基層黨組織建設成為領導城市基層治理的堅強戰斗堡壘，同時建設起一支高素質專業化城市工作干部隊伍，不斷提高領導干部規劃、建設、管理城市的能力。

完善規劃建設管理體系。規劃是城市發展的藍圖。規劃建設管理體系作為城市發展的頂層設計和基礎支撐，直接影響城市結構優化、功能提升和可持續性。要堅持規劃先行，提高城市規劃設計水平。通過系統規劃，盤活存量資源、引導創新要素集聚，為城市動能轉換和品質提升提供制度保障，同時促進基礎設施互聯互通和公共服務共享，增強城市整體競爭力。建立“多規合一”的國土空間規劃體系，實現一本規劃、一張藍圖，統籌城市空間、規模、產業布局，推動形成集約高效、綠色安全的發展模式。健全城市規劃建設管理法規體系，完善技術標準體系，強化規劃實施監督，維護規劃的嚴肅性和權威性。建立城市總建筑師制度，提高城市設計和建筑設計水平。加強歷史文化遺產保護，賡續城市文脈，塑造城市特色風貌。

健全政策支持體系。政策是推動城市發展的重要工具。要完善財政政策，加大對城市更新、基礎設施建設、公共服務提升的支持力度；創新投融資機制，發揮政府投資撬動作用，激發民間投資活力；完善土地政策，創新存量用地盤活利用機制；健全人口政策，深化戶籍制度改革，促進農業轉移人口市民化；完善產業政策，引導產業合理布局和集群發展。要強化考核評價引導，建立起科學的城市高質量發展評價體系。突出內涵式發展導向，將創新驅動、民生改善、生態環保、文化傳承、安全韌性等作為重要考核指標。實施差異化考核，根據不同城市的功能定位和發展階段，設置不同的考核重點，加強考核結果運用，加強區域政策協同，促進城市間分工協作和良性競爭。

（作者：李立峰，系江蘇省習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員，江蘇省委黨校教育長、教授）